陆铭：外来人口是城市的负担还是财富？
陆铭，上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任
在中国的发展过程中，有很多现实问题都与我们在区域和城乡发展上的思想不够解放有关，与土地和户籍制度的改革不能适应经济发展的趋势有关。
现有的大多关于市民化成本的核算均存在严重高估的现象，这不利于政府对市民化政策实施进行科学决策，反而误导地方政府对推进市民化产生较大顾虑。
有一次，我乘出租车回家。司机知道了我是大学教授后，就问我对外来人口的看法，是不是外来人口太多了？我知道他问我这个问题时其实心里是有答案的，他一定是认为外来人口太多了。我反问他，你有没有想过，外来人口多并不是件坏事？他面露疑惑的神情，于是我追问了一句，你有没有想过，以后谁为你养老？
▌谁为大城市养老？
以上海为例，截至2011年底，全市户籍60岁及以上老年人口达347.76万，占总人口的24.5%。到2015年末，户籍60岁及以上老年人口超过430万，比例突破户籍人口总数的30%。在上海这样的城市，人口的老龄化不只是计划生育的结果，事实上，在经济不断发展的过程中，生育成本和抚养成本的上升已经成为人们不愿多生孩子的重要原因。收入水平高伴随着老龄化和少子化，这是世界普遍趋势。而另一方面，人口的健康水平也不断提高，到2014年末，上海的人均期望寿命已经达到82.29岁。
▲ 2015年上海市户籍人口期望寿命已达82.75岁。 © 上海发布
一方面，人口老龄化成为必然趋势；另一方面，一部分高收入的上海市民甚至还在向外移民，未来谁为上海人养老？
出租车司机反问我，我们不是每个人都在个人账户里交养老金了吗？
我向他解释，是的，你是有个养老金的个人账户，但你的养老金账户实际上只是一个记账的账户，里面的数字作为个人在退休后享受养老金水平的计算依据，而实际上，账户里的钱已经被用来支付给当下的老年人了。当今天工作的一代退休后，他们的养老将要靠那时候工作的一代。
几年前，在严峻的老龄化趋势之下，上海的养老金常常入不敷出，每年需要财政大量补贴。上海市社保局的数据显示，2010年上海的养老金余额是负103.54亿元，但在2011年就变成了211.61亿元。在老龄人口越来越多的情况下，为何社保资金年度余额会由负变正？
根据相关的统计数据可知，从2010年到2011年，上海市的城镇职工养老保险参保人数有一个不同寻常的增加，参保人数由542.87万人猛增为926.93万人，增长率几乎达到70%。这与上海市政府自2011年7月起实施的社保新政有关。根据2011年6月下发的《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》，原本强制缴纳的来沪就业人员综合保险变成强制缴纳的城镇职工养老保险。于是，那些本来缴纳综合保险的都变成了缴纳城镇职工养老保险，当年城镇职工养老保险缴纳增加人数为384万人，这与2010年缴纳来沪就业人员综合保险的404万人的数量大致吻合。
▲ 2010年10月，上海，公园中的老年人。随着人均寿命大幅提升，老龄化日益严重，养老保险负担剧增的成为世界各国共同面对的问题。 © 图虫
扭转养老金入不敷出的局面当然有很多办法，比如推迟退休年龄、降低养老金的支付水平等，但是，这些办法均是全国性的政策。对于一个地区来说，更为重要的解决办法有两条，一是要提高劳动生产率，二是要使人口的年龄结构年轻化。通俗地说，就是要让未来的工作一代挣钱的能力更强，让每一个人平均能够负担的老人更多，同时，要让能够挣钱的人更多。
所以，答案就出来了，在大城市人口预期寿命不断提高的情况下，必须通过城市的扩容来引入更为年轻的人口以此缓解人口老龄化趋势，才不至于让未来的老年人老无所养。如果真的按一些僵化的想法，保持未来上海常住人口不增长的话，那么，上海很快就会遇到养老金入不敷出的问题。
其实，由于当下的养老体系还没有做到全国统筹，虽然上海的户籍人口老龄化问题非常严重，但如果将非本地户籍的常住人口计算在内，上海、北京这样一些人口流入地反而是人口年龄结构比较好的，在上海，劳动年龄人口中已经有一半是外来人口了。而在人口流出地，养老金入不敷出的问题反而比较严重。退休年龄太低、导致养老金入不敷出的问题，已经在通过全国范围内推迟退休年龄来缓解了。而对于相对问题更为严重的人口流出地来说，要进一步缓解养老危机，那就只能是在全国范围内逐步推行养老体系的一体化，在全国水平上寻求养老金的收支平衡。
我把上面这些道理说给司机听，他说：“老师啊，你解开了我藏在心里5年的疑惑，过去我太狭隘了，只想到外地人来了抢我们的工作。现在我明白了，我们要想20年以后的事，要想以后上海怎么发展，以及谁来为我们养老的问题。”
你看，很多事情，大家之所以反对，还是因为道理没有讲清楚。如果摆事实、讲道理，是可以讲得清楚的。
▌农民工市民化的钱哪儿来？
今天，在中国的发展过程中，有很多现实问题都与我们在区域和城乡发展上的思想不够解放有关，与土地和户籍制度的改革不能适应经济发展的趋势有关。今天人们已经达成一个共识，即要让农民致富，就要让更多的农民脱离农业进城，但这里，还有一个在哪儿进城的问题。
江苏北部一个城市的文件里写到，将当地一个农民转变为城市居民，平均需要投入15-20万，包括公共和个人的投入。今后10年需要转移160多万农民进城，这样算下来需要投入2400-3200亿，这么大的投资规模，政府财力根本无法支撑。这样的困惑完全是因为人们将“城市化”狭隘地理解为“就地城市化”，如果农民可以异地城市化，并且将他们的宅基地复耕产生的建设用地指标带到建设用地产值最高的地方去，换取那里的户籍、社会保障和公共服务，那个苏北城市的困惑是不是就迎刃而解了？
不仅如此，类似上面苏北某市的市民化成本计算方式极其荒谬，农民市民化的成本被严重夸大了。
据2012年由国家发改委联合各部委完成的一项城镇化调研显示，“户籍改革几乎遭遇所有市长的反对”，一时成为新闻热点。地方政府反对户籍改革的背后，是他们相信推进户籍改革并赋予农民工市民化待遇将让地方财政背上巨大的财政包袱，并且短期看没有实际的经济效益。与此同时，大量关于农民工市民化成本测算的研究，似乎也在佐证这种观点。不少研究认为，当前农民工市民化的平均成本在10-14万元之间，并以此推论中国未来10-20年将为农民工市民化耗费总额20-50万亿的公共成本。相较于我国每年13万亿元的财政收入而言，如此庞大的支出成本，令政府决策和社会舆论都为之却步。
事实上，当前实施市民化政策的成本被严重高估，导致其被高估的原因是我们在认知市民化成本方面存在几个严重误区。
一是在核算农民工市民化成本时，忽视了一个最为基本的经济学原理——公共服务是有规模经济效应的。市民化的边际成本并不是把城市的公共服务总量除以城市户籍总人口得到的平均值，因为公共服务、基础设施存在非常明显的规模经济效应，当一个城市新增一个人口的时候，这个人口占用的公共资源要远远低于既有人口所需要资金的平均数量。众所周知，在赋予农民工的市民化待遇中有相当一部分属于公共产品或准公共产品，如公共医疗、基础教育、市政建设等，这些领域均存在较强的规模效应，城市吸纳外来人口并不需要等比例地增加学校、医院等公共设施。举例来说，在一间大约容纳30名小学生的教室里，如果增加5名学生（请注意，这是接近20%的增长幅度），只需要增加一排座位，这就可以在不增加教室数量的条件下使学校的容量大大增加，但其增加的成本却远远小于原先的生均成本。
二是在核算农民工市民化成本中进行了大量重复计算，造成了成本核算的虚高。农民工市民化的成本不应以城市人均公共服务成本来核算其新增成本。因为在现行城乡二元的公共服务体制下，农民工依法享有农村基本公共服务，而市民化过程仅仅是将农民工享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务，新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额，而现有核算方法大多仅考虑了农民工市民化后在城市公共服务体系的增加项，而忽视了其放弃农村公共服务的减少项，因此导致了成本的重复核算。
如2011年中国城乡初中人均财政性教育经费分别为8181元和7439元，差额仅为742元；而城乡小学人均财政性教育经费分别为6121元和5719元，差额仅为402元。这表明市民化所需负担的新增成本远小于城镇居民的人均公共服务成本，而以后者计算无疑夸大了市民化政策的成本。
三是在核算农民工市民化成本的过程中不应以总支出额来计算其成本，而应以年度新增支出流量计算。已有研究中所核算的20-50万亿的总市民化成本，大多考虑了未来若干年发生在被市民化群体上的公共成本，如不少研究将居民合作医疗保险按20年计算，中学义务教育按3年计算，低保、医疗救助和社会管理费用按44年计算，等等，核算的是一个若干年度的支出总额。事实上，这种核算是不具有政策意义的，只有核算每个财政年度的新增财政成本，才对政府决策具有参考价值。有研究按照流量核算当年新增市民化支出，每年新增支出仅为6409亿元，远低于基于按照总量支出方法核算的成本数额。而相较于13万亿的财政收入规模，每年6000多亿元的市民化成本也并非完全难以负担。
▲ 农民工市民化进程缓慢主要存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等六大障碍。 © 中国经济周刊
四是核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本，不应将个人承担部分计算在成本中。在某些成本核算中，将农民工的所有社会保障成本均计算为了市民化成本，忽视了其中相当部分甚至绝大部分是由个人承担的事实。如“五险一金”作为居民最主要的社会保障，其绝大部分是由企业和职工个人缴纳，政府补贴的份额很少，如2011年我国养老保险基金收入平均每人5951元，而财政对城市居民每人每年的基本养老补助金额仅为772元。此外，大多研究还将农民工的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本当中，其实这也是存在很大问题的。
农民工已在城市居住生活，表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件，城市并不严格需要新建大量廉租房来满足其居住需要，如有必要仅对部分困难群体给以租房补贴即可。同时即使是原有城镇居民也没有全部享受到廉租房保障，没有道理将新市民化居民的住房成本按照新建廉租房的形式计算到市民化成本中。而满足低收入者的保障房建设，是一个城市发展中对常住居民应尽的基本义务，并不特别针对需要市民化的农民工群体，不应将其与市民化问题混为一谈。
五是核算农民工市民化成本应当核算其净成本，应当考虑市民化带来的经济收益。不少观点将农民工市民化看做城市发展的负担，过多考虑了其所需支付的成本，而相对忽视了其可能带来的潜在收益。事实上，农民工市民化对城市发展乃至城市税收的贡献都是巨大的，综合考察其成本收益，很有可能的情况是推进农民工市民化带来的是净收益而非净成本。
市民化的收益至少包括以下几个方面：其一，市民化将提高整个城市的消费水平。农民工群体是近年来收入增长最快的一个群体，市民化政策将释放巨大的消费潜力，消费需求的提高又会进一步带动相关产业的投资，这无疑会为城市税收带来巨大贡献。其二，市民化有利于消除城市隔阂，降低社会治安成本。当前，城市内部户籍人口与非户籍人口之间的社会矛盾已经逐渐成为中国社会的主要矛盾，加大了社会治理成本和维稳支出成本，市民化政策有助于消除和弥合社会矛盾，从而降低城市相关支出，这也是一种现实的收益，应当被充分考虑。
早在2011年前后就有估算称，中国的一年公共安全支出已经超过6000亿元，这还没有包括老百姓自己用来保护财产和人身安全的支出。难以统计的是，中国的公共安全支出中，有多少与城乡分割所引起的社会矛盾有关。不过，可以计算的是，如果一个三口之家在广州的城中村里租个一室的小房子，一个月支出350元，一年大约花4200元，如果中国的农民工以2.5亿计，全部的费用是4200×2.5/3=3500亿元，大约是公共安全支出的一半。当然，这个计算非常粗糙，我的意思是，如果政府通过提供廉租房（或补贴租房）来促进社会和谐，可能就会减少全社会的维持安全支出，那不是比政策歧视造成社会不满，再花钱保平安更好吗？此外，市民化对城市人力资本积累、推动产业结构升级、繁荣城市活力等方面的作用也十分巨大。总之，市民化政策有成本，但更有巨大的潜在收益，政府决策应当有综合全面的考虑。
很多人担心，大规模的农民进城不能实现，因为政府还是要为大量低收入的进城农民提供住房和社保，没有足够的钱投入到这方面。这不对。第一，很多外来人口市民化需要的资金，是外来人口本人出的，比如社会保障的钱是老百姓自己出的，不是政府出的，这个不构成政府的公共财政负担；第二，很多需要的资金，未来会通过中央转移支付来承担，我们也在建议，在中央的转移支付中，可以让欠发达地区获得的教育等补贴随着人口流动带到流入地去，所以未来资金来源不只来自本地，而是更多来自中央政府的转移支付。
我们再来看政府支出这边的问题。首先，地方政府并没有将足够的土地出让净收益用于建设廉租房。根据财政部提交2011年两会的报告，2010年国有土地使用权出让收入为29109.94亿元，其中用于廉租住房保障支出为463.62亿元，仅占1.6%，而此前财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》规定：“从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。”最近这些年，廉租房的建设量非常大，但问题又来了，廉租房的覆盖往往只针对户籍人口，那就不对了。廉租房之所以必要，是因为可用这种“公共服务”的提供来缩小城市常住人口的福利差距，如果大量城市内的低收入者是外来人口，而廉租房却仅覆盖户籍人口，那么，这种福利在本质上就不是“公共服务”，而只是特权，其结果是扩大了常住人口内部不同人群之间的福利差距。
政府的钱花在哪里，本来就应该再评估。政府搞基础设施建设有钱，而要做公共服务却说没钱了，这说不过去。实际上，政府目前在做的基础设施建设是否已经过度，是否存在低回报的问题，需要严肃地评估。“要想富，先修路”总体上是不错的，但如果基础设施建设太超前，就可能造成投资回报不高。根据我的同事施浩和黄少卿的研究，中国基础设施投资的回报已经呈现下降趋势，特别是最近这些年，中西部的基础设施投资已经过剩。另外，政府花了很多钱来补贴农业，包括补贴农民买建材建房。实际上，调研一下就知道，在一个有代表性的中西部农村，房子有三分之一（甚至更多）是空的，而且很多是新房。试问一下，如果我们相信中国最终会有75%以上的城市化率，那么，目前建的农民房其结局是什么？进一步，我们应该问一句，政府应该将钱用于补贴农民建房，还是补贴进城务工的农民在城市租房？哪一个政策方向更符合市场作为资源配置的决定性力量的原则，答案应该是显然的吧。
考虑问题要有发展的眼光，解决农民进城的资金来源，还是要靠“蛋糕做大”，要靠城市化进程所创造的经济增长空间。在城市化进程中，资源配置效率提高了，城市规模经济有了，经济增长就有了，税收资源就会增加，在增量上就可以更多地向进城农民倾斜。其中，一个非常重要的机制是，如果允许农民将其宅基地对应的建设用地指标以市场价转让给就业所在地的城市，那么，这个用地指标本身就在城市面积扩张和经济增长的过程中产生了巨大的增值收益，可以成为农民进城的资源。
▲ 作为统筹城乡综合配套改革试验区之一，“重庆试验”以城乡统筹为目标的房改、户改、土改等一系列“新经济政策”，成为中国关注的热点。 © 新华网
重庆进行的地票交易本质上就是将农民的宅基地对应的建设用地指标作为可交易的资产，用于城市近郊的土地开发。根据可以找到的数据，在第19次地票拍卖会上，最高一笔地票的成交价已超过了每亩30万元。据测算，在重庆的城乡统筹改革中，“以位于规划区内的赖流东家为例。他家里有4亩左右承包地，砖瓦结构的房子150平方米左右，院坝1亩左右。如果他退掉所有的土地，他能够得到的补偿为：224250元。如果他打算在城里买房，还有3万元的买房补贴，加起来是254250元”。不难理解，如果允许异地进城就业的农民将宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在地，那么，农民获得的补偿将更高。在这件事上，中国要做的是政策突破加制度建设，而不是一味地以禁止建设用地指标异地交易来回避问题。
综上来看，现有的大多关于市民化成本的核算均存在严重高估的现象，这不利于政府对市民化政策实施进行科学决策，反而误导地方政府对推进市民化产生较大顾虑。而真实的市民化成本远没有预想的那么高。
*本文经授权摘编自陆铭教授《大国大城》一书。